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反垄断法十年迎修订 执法力度有望加大
2017-09-13 来源:中国商报

出台已满十年的反垄断法有望迎来首次修订。记者日前获悉,有关部门已经启动反垄断法的修订研究工作,目前修改建议稿已经在讨论中,相关部门将争取在今年把研究成果提交国务院法制办。专家表示,此次修法的主要突破是要确立竞争政策的基础性地位,要针对垄断行为建立事先审查机制,把公平竞争审查制度法律化。

出台已满十年的反垄断法有望迎来首次修订,有关部门已经启动反垄断法的修订研究工作,专家表示,此次修法的主要突破是要确立竞争政策的基础性地位。(图片:CNSPHOTO提供)

据悉,反不正当竞争法修订草案删除了与反垄断法重复的内容,反垄断执法力度有望加大。此外,国家发改委等部门研究制定了《推进落实公平竞争审查制度2017年工作重点》,并经公平竞争审查工作部际联席会议第一次全体会议审议通过。公平竞争审查制度的落实,将从源头切断行政垄断这一痼疾,弥补反垄断法的不足。

反垄断十年成效初显

在反不正当竞争执法方面,仅2017上半年全国工商和监管部门就查处各类不正当竞争案件11812件,案值7亿余元,罚没3亿余元。

反垄断领域重要的三大执法机构——国家发改委反垄断局、商务部反垄断局、工商总局竞争执法局日前分别晒出了各自的反垄断十年“成绩单”。

据商务部反垄断局局长吴振国介绍,商务部致力于维护市场的公平竞争,反垄断法实施至今,商务部共审结案件1936件,附条件批准30件,禁止2件;今年来商务部收到竞争案申报264件,立案231件,审结232件,附条件批准2件,其中涉及跨国案件的比重高达60%以上。

另据国家工商总局竞争执法局局长杨红灿介绍,反垄断法自2008年实施以来,工商和市场监管部门立案查处涉嫌垄断案件82件,其中涉嫌垄断协议案件40件,涉嫌滥用市场支配地位案件42件,结案50件。涉及行业包括医药、烟草、广播电视、保险、石油、燃气、、供电、计算机软件、家居建材等民生领域和社会热点问题。

在反不正当竞争执法方面,2017上半年全国工商和监管部门查处各类不正当竞争案件11812件,案值7亿余元,罚没3亿余元。今年工商部门深入开展公用企业限制竞争,和垄断行为突出问题专项整治工作,截至6月底,工商和市场监管部门依据反不正当竞争法而立案355件,结案195件,罚没1.5亿元,案值4亿元。

国家发展改革委价监局副局长李青表示,发改委致力于推动公平竞争审查制度的全面实施,建立了28个部门参与的部级联席会议的制度,统筹推进了制度的实施。今年5月国家发改委主持召开了联席会议第一次全体会议,为制度的进一步贯彻落实做出了部署。与此同时,发改委还加大了对滥用行政权利排除限制竞争案件的查处力度,2016年以来国家发改委直接查处并公布了18起滥用行政权力,排除限制竞争的案件。指导各省级价格主管部门调查处理了30余起滥用行政权力,排除限制竞争案件。在纠正这些违法行为、恢复正常竞争秩序的同时,有力地推动了公平竞争审查制度的落实。

来自法院方面的反垄断案件审理也频传战果。自200881日反垄断法实施以来,全国地方法院受理的反垄断民事诉讼案件稳步增长。据最高人民法院统计,20082009年共有10件、201033件、201118件、201255件、201372件、201486件、2015156件。2016年的反垄断执法案例呈现更多的“零突破”:国内医疗器械领域反垄断第一案在12月产生,盐业专营企业滥用市场支配地位反垄断处罚第一案在内蒙古产生,供电公用企业滥用市场支配地位反垄断调查第一案在江苏产生。2017年新年伊始,苹果公司在北京知识产权法院状告高通公司滥用市场支配地位,索赔10亿元人民币,预示着2017年将成为反垄断民事诉讼关键年。

执法遇瓶颈

反垄断执法机构虽相继出台了解释性规范,但实际执法中仍难以达到预期效应。

不可否认的是,现行涉及反垄断的法规过于原则抽象,各监管部门分别出台的行政解释操作性也不强,甚至出现了同一条文由不同执法机构作割裂解释后,导致相同概念或规范所表达的意思不尽相同,使得执法难以达到预期效应。同时由于举证难、赔偿低等现象的存在,导致反垄断民事诉讼一直举步不前。

现行反垄断法只有857条,虽然确定了垄断行为包括经营者达成垄断协议,经营者滥用市场支配地位,具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等3类行为,但内容非常原则,可操作性不高。为此国家工商总局、国家发改委和商务部分别在各自管辖范围内依据自身执法需要,对反垄断法中非价格垄断、价格垄断以及经营者集中3类行为的相关规定作出解释,但是仍然存有模糊地带,导致执法机构在法律适用上存在很大不确定性和较大的裁量权。

北京大成律师事务所律师魏士廪对此分析认为,垄断民事纠纷案件专业性较强,要拿出证明一家公司具有市场支配地位的基础客观数据,不是普通公众能做到的。根据反垄断法的规定,确定一家企业实施垄断行为的前提是,该企业在被诉垄断行为所涉及的市场中具有支配地位。而反垄断法在举证责任分配上规定不明确,在司法实践中原告往往难以提供证据,证明被告的市场支配地位或被告滥用了市场支配地位。除了认定标准和规则模糊以外,认定具备限制和排除竞争的标准或原则模糊,也是造成反垄断诉讼鲜见的重要原因。

另据中国社会科学院法学研究所副研究员金善明介绍,由于缺乏执法实践,执法者对反垄断法的认识通常是“先验性”或借鉴性的,相关行政解释更是如此。反垄断法在界定具体的滥用市场支配地位行为时,以“没有正当理由”作为限定条件,但以“正当理由”作为判定是否构成滥用市场支配地位行为的关键术语,在反垄断法第17条中仅被简单提及。《反价格垄断规定》和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》虽然对此作了相应的解释,但其修辞和用语同样抽象而缺乏可操作性。如判定是否构成“正当理由”应当综合考虑下列因素:有关行为是否为经营者给予自身正常经营活动及正常效益而采取;有关行为对经济运行效率、社会公共利益及经济发展的影响。

新形势遇新挑战

“相关市场”界定之难,“多头执法”的模式带来的执法标准如何统一、分工如何明确等,还会对建立统一大市场进行干扰。

近年来,针对互联网企业的垄断指责愈演愈烈,诸如电商平台二选一、互联网公司接口相互封杀等新闻层出不穷。一方面有学者呼吁建立一套制度专门针对互联网垄断进行法律诉讼,另一方面经济学者认为错误的司法可能带来严重后果,影响市场发展。

据悉,“相关市场”界定之难,是造成反垄断执法产生争议的主要原因之一。互联网领域边界模糊,存在平台效应等复杂的新型竞争模式,产品和市场的边界难以区分。

以被称为“中国互联网反垄断第一案”的3Q大战为例,201211月奇虎公司向广东省高级法院起诉,指控腾讯公司滥用其在即时通信软件及服务相关市场的市场支配地位,并索赔1.5亿元。2014年最高法院判定腾讯旗下QQ在中国大陆的即时通讯市场上不具备市场支配地位,因此驳回奇虎360上诉。有业内专家表示,“3Q大战”中法院进行市场分析的经验是,“相关市场”界定是识别竞争者和计算市场容量的前提。但在难以界定“相关市场”时,如果可以通过其他相关证据事实,直接分析其市场力量和竞争态势,则相关市场和市场份额的界定不应成为绝对判断标准。在界定“相关市场”的时候,法律的专业分析很可能与商业上的常规判断以及用户日常直觉结论大相径庭。在这个意义上,单纯以网络交易平台作为“相关市场”,而完全不对实体商店进行分析和考虑,并不严谨和周全。

在世界范围内,对互联网巨头的垄断指责同时伴随着“滥用反垄断法”的质疑,中国作为互联网大国亦存在类似情形。商务部反垄断局局长吴振国日前表示,以互联网为代表的数字经济、共享经济快速发展,超大型平台企业在全球范围内扩张,给反垄断的理论、立法、执法实践带来了巨大的挑战。

业内专家普遍认为,在目前情况下,反垄断机构如何出牌,涉嫌垄断的外企如何接牌,其复杂程度均远高于发达国家的案例。从监管执行层面看,现有的反垄断法只是设立了反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作。而反垄断委员会是立法和协调机构,不是执法机构。反垄断需要进一步研究协调执法机构,涉及到商务部、国家工商总局、国家发改委。这种“多头执法”的模式带来的执法标准如何统一、分工如何明确、遇到交叉问题时如何协调等事项,还会对建立统一大市场进行干扰。

从立法层面看,由于反垄断法是粗线条的,没有相应具体实施细则,因此仅凭一部法律应对垄断行为并不足够。比如对垄断行为的界定本身就是一个比较复杂的概念,因为无论从构成事实垄断还是行为垄断,仅用“滥用市场支配地位”来说,怎样判断企业是否具有支配地位除了法学定性外,还需要经济学的定性。(记者 李远方)

 

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